羅平先生首先分析了融資租賃監(jiān)管的大背景。我國(guó)融資租賃行業(yè)參與主體主要分為融資租賃公司和金融租賃公司兩類主體，曾經(jīng)分別由銀監(jiān)會(huì)和商務(wù)部監(jiān)管。2018年4月20日起，商務(wù)部將制定融資租賃公司、商業(yè)保理公司、典當(dāng)行業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管規(guī)則職責(zé)劃給銀保監(jiān)會(huì)。從完善監(jiān)管制度的角度出發(fā)，銀保監(jiān)會(huì)開始制定或修訂相關(guān)法規(guī)。這里就包括了近期銀保監(jiān)會(huì)下發(fā)了《融資租賃業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)監(jiān)督管理暫行辦法》（征求意見稿）。
  征求意見稿明確定位是針對(duì)特定業(yè)務(wù)的監(jiān)管制度，在一定程度上體現(xiàn)了2017年全國(guó)金融工作會(huì)議提出的加強(qiáng)功能監(jiān)管的要求，即：只要做相同的業(yè)務(wù)，監(jiān)管的政策取向、業(yè)務(wù)規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該大體一致，不應(yīng)對(duì)不同市場(chǎng)主體的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)寬嚴(yán)不一，造成監(jiān)管規(guī)則的不公平性，形成監(jiān)管套利。
另外，銀保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)管規(guī)則的制定，而地方金融監(jiān)管部門負(fù)責(zé)執(zhí)行，這是可以認(rèn)為是新形勢(shì)下的管監(jiān)分離，同時(shí)也體現(xiàn)了融資租賃機(jī)構(gòu)數(shù)量多，發(fā)展十分不平衡的特點(diǎn)。誰(shuí)的孩子誰(shuí)來(lái)抱，這里長(zhǎng)期以來(lái)政府所遵循的責(zé)權(quán)對(duì)等的原則。近期還特別強(qiáng)調(diào)，壓實(shí)地方政府的監(jiān)管責(zé)任。
  同商務(wù)部于2013年發(fā)布的《融資租賃企業(yè)監(jiān)督管理辦法》相比，征求意見稿擴(kuò)充了監(jiān)管部分的內(nèi)容。征求意見稿參照了銀監(jiān)會(huì)于2014年發(fā)布的《金融租賃公司管理辦法》，在業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)規(guī)則、監(jiān)督管理各章的體例基本一致。我們同時(shí)也可以看到，雖然租賃行業(yè)多頭監(jiān)管已經(jīng)結(jié)束的格局下，但金融租賃公司和融資租賃公司在業(yè)務(wù)范圍和監(jiān)管指標(biāo)、分類監(jiān)管、法律責(zé)任等仍存在差異，而且還會(huì)在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)繼續(xù)存在。這是因?yàn)槟壳叭谫Y租賃企業(yè)數(shù)量越來(lái)越多，良莠不齊，行業(yè)內(nèi)仍存在著不少“空殼公司”，影響整個(gè)行業(yè)的健康穩(wěn)定發(fā)展，需要出清，進(jìn)行一輪行業(yè)大洗牌，為逐步消除與兩類租賃公司制度上的差異創(chuàng)造條件。
  下面就征求意見稿的具體條款，談下自己體會(huì)和看法。
第一，有關(guān)業(yè)務(wù)范圍。征求意見稿，突出體現(xiàn)了我國(guó)金融監(jiān)管部門長(zhǎng)期以來(lái)的工作思路。即：持有同樣牌照的金融機(jī)構(gòu)，其實(shí)際業(yè)務(wù)范圍有大有小，而且沒(méi)有明確可以經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)，就是不可經(jīng)營(yíng)的業(yè)務(wù)。
具體來(lái)說(shuō)，征求意見稿中在一章規(guī)定，融資租賃公司應(yīng)當(dāng)以融資租賃為主營(yíng)業(yè)務(wù)，主要包括融資租賃業(yè)務(wù)等；增加了固定收益類證券投資業(yè)務(wù)；這一條對(duì)融資租賃公司來(lái)說(shuō)是一個(gè)利好。開展投資業(yè)務(wù)有利于豐富融資租賃公司的業(yè)務(wù)種類，優(yōu)化公司盈利結(jié)構(gòu)；同時(shí)也有利于融資租賃公司提高資金管理效率及流動(dòng)性管理能力。
  另外，對(duì)于經(jīng)營(yíng)管理較好、風(fēng)控能力較強(qiáng)、監(jiān)管評(píng)價(jià)滿足一定標(biāo)準(zhǔn)的公司，經(jīng)地方金融監(jiān)管部門批準(zhǔn)后還可以經(jīng)營(yíng)發(fā)行債券、資產(chǎn)證券化、境外借款、公開發(fā)行上市、與融資租賃業(yè)務(wù)有關(guān)的保理業(yè)務(wù)。這就是說(shuō)，融資租賃公司開展后面幾項(xiàng)業(yè)務(wù)，都需要申請(qǐng)并得到監(jiān)管部門的批準(zhǔn)，方可進(jìn)行。
  征求意見稿還另外設(shè)置了一些業(yè)務(wù)負(fù)面清單，規(guī)定融資租賃公司不得有或者經(jīng)營(yíng)“集資、吸收或變相吸收存款；發(fā)放或受托發(fā)放貸款；與其他融資租賃公司拆借或變相拆借資金；通過(guò)網(wǎng)絡(luò)借貸信息中介機(jī)構(gòu)、地方各類交易場(chǎng)所、資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)以及私募投資基金等機(jī)構(gòu)融資；其他違法有關(guān)規(guī)定的行為”。我個(gè)人的看法是，負(fù)面清單在金融領(lǐng)域不適用，金融業(yè)特別是銀行業(yè)是高度管制的行業(yè)，沒(méi)有明確可以從事業(yè)務(wù)，就是不可從事的業(yè)務(wù)。在此，既然在第一章里已經(jīng)規(guī)定了允許以及另外需要單獨(dú)批準(zhǔn)各類業(yè)務(wù)，所以沒(méi)有必要再單獨(dú)設(shè)置負(fù)面清單。銀行監(jiān)管部門一直是采取這樣的方法界定商業(yè)銀行業(yè)務(wù)范圍，除了商業(yè)銀行規(guī)定的14種基本業(yè)務(wù)外的其它業(yè)務(wù)，銀行需要向監(jiān)管部門申請(qǐng)，監(jiān)管認(rèn)符合條件的才予以批準(zhǔn)辦理，比如：開辦外匯業(yè)務(wù)和增加外匯業(yè)務(wù)品種，募集發(fā)行債務(wù)、資本補(bǔ)充工具，開辦衍生產(chǎn)品交易業(yè)務(wù)，開辦離岸銀行業(yè)務(wù)等。
  第二，有關(guān)審慎監(jiān)管指標(biāo)。相對(duì)商業(yè)銀行的監(jiān)管制度來(lái)說(shuō)，征求意見稿規(guī)定審慎監(jiān)管指標(biāo)的有高有低，有寬有嚴(yán)�？傮w來(lái)說(shuō)，比較合適，突出了問(wèn)題導(dǎo)向，反映出租賃行業(yè)的特點(diǎn)，以及需要解決的各類問(wèn)題。根據(jù)收到的意見和建議，不排除銀保監(jiān)會(huì)會(huì)對(duì)一些指標(biāo)進(jìn)行調(diào)整。這里就其中幾項(xiàng)指標(biāo)，談下自己的觀點(diǎn)。一是在租賃資產(chǎn)比重方面，要求融資租賃公司的融資租賃和其他租賃資產(chǎn)比重不低于總資產(chǎn)的60%；（在實(shí)際操作中，一些大型企業(yè)集團(tuán)下屬的融資租賃公司開展了大量的集團(tuán)內(nèi)部客戶商業(yè)保理業(yè)務(wù)，占比接近甚至超過(guò)了租賃業(yè)務(wù)，這就使得融資租賃公司背離初衷，更像是一家商業(yè)保理公司。） 同時(shí)，在固定收益類證券投資方面，融資租賃公司所開展的此類投資業(yè)務(wù)不得超過(guò)凈資產(chǎn)的30%。這兩項(xiàng)要求突出金融工作會(huì)議確定的方向，推動(dòng)融資租賃公司“回歸本源”，專注主業(yè)，不斷提升服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)質(zhì)效，促使部分融資租賃公司拓展投放領(lǐng)域或增加轉(zhuǎn)租賃業(yè)務(wù)以降低其業(yè)務(wù)集中度，遏制部分企業(yè)通過(guò)設(shè)立融資租賃公司進(jìn)行資本運(yùn)作的行為。
   二是在杠桿倍數(shù)方面，要求風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)不得超過(guò)凈資產(chǎn)的10倍（略低于對(duì)金融租賃公司的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)（應(yīng)當(dāng)遵守以下監(jiān)管指標(biāo)的規(guī)定：（一）資本充足率。金融租賃公司資本凈額與風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)資產(chǎn)的比例不得低于銀監(jiān)會(huì)的最低監(jiān)管要求。相比之下，金融租賃公司則同商業(yè)銀行一樣執(zhí)行10.5%的風(fēng)險(xiǎn)加權(quán)的資本充足率要求。 （詳見：2012年資本管理辦法第二十二條： 政策性銀行、金融資產(chǎn)管理公司、農(nóng)村合作銀行、農(nóng)村信用社、村鎮(zhèn)銀行、企業(yè)集團(tuán)財(cái)務(wù)公司、金融租賃公司、汽車金融公司和消費(fèi)金融公司參照本辦法執(zhí)行）。）即：風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)按企業(yè)總資產(chǎn)減去現(xiàn)金、銀行存款、國(guó)債和委托租賃資產(chǎn)后的剩余資產(chǎn)總額確定。其計(jì)算方法有別于銀行的計(jì)算方法。這項(xiàng)規(guī)定相對(duì)較嚴(yán)，體現(xiàn)了2015年國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加快融資租賃業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見，完善以風(fēng)險(xiǎn)為本、資本監(jiān)管為核心，適合行業(yè)特點(diǎn)的監(jiān)管體系。
   征求意見稿提出了資本監(jiān)管采用的是簡(jiǎn)單的桿桿倍數(shù)，不采用與風(fēng)險(xiǎn)掛鉤涵蓋信用、市場(chǎng)和操作風(fēng)險(xiǎn)等的商業(yè)銀行10.5%最低資本充足率要求。商業(yè)銀行也要計(jì)算桿桿率，但其最低要求只有4%，相當(dāng)于25倍的桿桿倍數(shù)。但作為分子，融資租賃公司的凈資本基本等于商業(yè)銀行的一級(jí)資本，而作為母線方面，融資租賃公司的風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)雖然有一些扣除，但沒(méi)有考慮衍生產(chǎn)品資產(chǎn)余額和證券融資交易資產(chǎn)余額，粗略估計(jì)與商業(yè)銀行的分母差不多。因此，風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)不得超過(guò)凈資產(chǎn)的10倍的監(jiān)管要求，是比較嚴(yán)格的。目前，國(guó)際是監(jiān)管通行的作法如果在資本監(jiān)管方面采用簡(jiǎn)單方法，則需要相應(yīng)提高最低資本要求的比率，從而確保資本監(jiān)管制度審慎和合理性。
   三是有關(guān)資產(chǎn)分類和準(zhǔn)備金。征求意見稿（第二十四條規(guī)定），融資租賃公司應(yīng)建立資產(chǎn)質(zhì)量分類制度和準(zhǔn)備金制度，并計(jì)提資產(chǎn)減值損失準(zhǔn)備。值得特別關(guān)注的是，這里監(jiān)管部門沒(méi)有提出監(jiān)管的資產(chǎn)質(zhì)量分類和計(jì)提減值損失的標(biāo)準(zhǔn)，（第五十條金融租賃公司應(yīng)當(dāng)按照監(jiān)管規(guī)定建立資產(chǎn)質(zhì)量分類制度。
   第五十一條金融租賃公司應(yīng)當(dāng)按照相關(guān)規(guī)定建立準(zhǔn)備金制度，在準(zhǔn)確分類的基礎(chǔ)上及時(shí)足額計(jì)提資產(chǎn)減值損失準(zhǔn)備，增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)抵御能力。未提足準(zhǔn)備的，不得進(jìn)行利潤(rùn)分。）

實(shí)際上，對(duì)于資產(chǎn)質(zhì)量分類，融資租賃公司應(yīng)參照商業(yè)銀行的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)。雖然2007年的商業(yè)銀行貸款分類指引沒(méi)有要求非銀行金融機(jī)構(gòu)參照?qǐng)?zhí)行，但2019年《商業(yè)銀行金融資產(chǎn)分類暫行辦法》征求意見稿，都要求銀監(jiān)會(huì)管理的其它金融機(jī)構(gòu)參照?qǐng)?zhí)行（第45條【參照范圍】國(guó)家開發(fā)銀行及政策性銀行、農(nóng)村合作銀行、村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)村信用社和外國(guó)銀行分行及銀行業(yè)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)監(jiān)管的其他金融機(jī)構(gòu)參照本辦法執(zhí)行。）】
針對(duì)準(zhǔn)備金計(jì)提，存在兩種選擇，一是參照商業(yè)銀行標(biāo)準(zhǔn)。（詳見：銀監(jiān)會(huì)2011年《商業(yè)銀行貸款損失準(zhǔn)備金管理辦法》【 第二十五條 商業(yè)銀行之外的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)參照?qǐng)?zhí)行本辦法�！�。二是執(zhí)行會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。融資租賃公司需執(zhí)行2007年的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則，從2021年要執(zhí)行2017年新修定的會(huì)計(jì)準(zhǔn)則。新準(zhǔn)則要求企業(yè)將金融資產(chǎn)劃分到三個(gè)階段，相當(dāng)于將金融資產(chǎn)分為三大類，而逾期90天的金融資產(chǎn)就是非營(yíng)運(yùn)資產(chǎn)或不良資產(chǎn)，劃為第三類，同時(shí)采用預(yù)期損失法計(jì)提三類金融資產(chǎn)所需要的準(zhǔn)備金。特別提醒大家關(guān)注的是，我國(guó)境外上市銀行從去年開始實(shí)施新準(zhǔn)則，這些銀行合計(jì)增提了大約3000億準(zhǔn)備金。這說(shuō)明新的會(huì)計(jì)制度比2011年銀監(jiān)會(huì)2.5%撥貸比和150%的撥備覆蓋率的準(zhǔn)備金制度還要嚴(yán)格。暫且不考慮實(shí)施上難度，許多融資租賃都會(huì)感到實(shí)施后財(cái)務(wù)上的壓力。我傾向于融資租賃企業(yè)執(zhí)行會(huì)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定準(zhǔn)備金計(jì)提方法，這樣可以避免套用商業(yè)銀行制度缺乏針對(duì)性不配套的問(wèn)題。
   四是有關(guān)集中度和關(guān)聯(lián)交易。征求意見稿還規(guī)定了對(duì)單一承租人融資集中度及租人關(guān)聯(lián)方的業(yè)務(wù)比例指標(biāo)，以有效防范和分散經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。比如，在單一客戶融資集中度方面，要求融資租賃公司對(duì)單一承租人的全部融資租賃業(yè)務(wù)余額不得超過(guò)凈資產(chǎn)的30%；在單一客戶關(guān)聯(lián)度方面，要求融資租賃公司對(duì)一個(gè)關(guān)聯(lián)方的全部融資租賃業(yè)務(wù)余額不得超過(guò)凈資產(chǎn)的30%；與商業(yè)銀行的貸款集中度和關(guān)聯(lián)貸款的監(jiān)管要求相比，租賃公司這兩方面的要求要寬松的多。這可以說(shuō)是充分考慮了租賃業(yè)務(wù)的特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)特征，有針對(duì)性地做出了差異性規(guī)定。
五是有關(guān)實(shí)施分類管理。征求意見稿提出， 對(duì)融資租賃公司按照經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、違法違規(guī)情形劃分為正常經(jīng)營(yíng)、非正常經(jīng)營(yíng)和違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)等三類。這里實(shí)際上涉及的是對(duì)有問(wèn)題的租賃公司進(jìn)行處置。處置工作十分復(fù)雜，需要另做詳細(xì)的規(guī)定，完全可以不寫征求意見稿中。但寫進(jìn)來(lái)的政策導(dǎo)向的十分清楚的，就是要加大對(duì)“空殼”公司的打擊力度，并在規(guī)定時(shí)間內(nèi)完成存量“空殼”公司的清理。這是一次整個(gè)行業(yè)的清理整頓。
   第三，簡(jiǎn)單談一下征求意見稿存在一些難點(diǎn)或不足之處。一是按照黨的十九大的要求，今后3年要重點(diǎn)抓好決勝全面建成小康社會(huì)的防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)、精準(zhǔn)脫貧、污染防治三大攻堅(jiān)戰(zhàn)。防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)放在第一位。銀保監(jiān)會(huì)領(lǐng)導(dǎo)再三強(qiáng)調(diào)，監(jiān)管姓監(jiān)。所以，近期出臺(tái)的監(jiān)管制度的共性就是趨嚴(yán)，而不是趨松。二是融資租賃與銀行業(yè)務(wù)存在很大差異，征求意見稿很大程度上比照了商業(yè)銀行的監(jiān)管模式，對(duì)租賃行業(yè)的特殊性考慮不充分。這一點(diǎn)講十分中肯。監(jiān)管制度的確有很大的改進(jìn)空間。下面結(jié)合分類監(jiān)管的問(wèn)題一并討論。
  三是分類監(jiān)管缺乏可操作性。嚴(yán)格地講，分類監(jiān)管不是處置有問(wèn)題機(jī)構(gòu)如空殼租賃公司，是高標(biāo)準(zhǔn)高要求，要求融資租賃監(jiān)管區(qū)別于商業(yè)銀行監(jiān)管，進(jìn)而要求對(duì)不同融資租賃公司按不同方式進(jìn)行監(jiān)管。監(jiān)管包含兩層意思，一是規(guī)制，二是執(zhí)行。執(zhí)行層面的分類監(jiān)管，相對(duì)容易些，這里需要依賴監(jiān)管人員的判斷。風(fēng)險(xiǎn)大的機(jī)構(gòu)，要擴(kuò)大檢查的范圍，提高檢查頻率。風(fēng)險(xiǎn)小的機(jī)構(gòu)，可減少檢查的范圍，減少檢查的頻率�？紤]到資源的不足，監(jiān)管人員已經(jīng)開始在不同程度開展了執(zhí)行層面的分類監(jiān)管。但要做到真正意義上在制度層面的分類監(jiān)管，難度很大，首先是按什么維度對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行分類，分類的結(jié)果一定要合理。然后，如何根據(jù)分類確定不同的監(jiān)管要求，但同時(shí)確保公平競(jìng)爭(zhēng)。這里可能需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程，10年或更長(zhǎng)的時(shí)間。行業(yè)的出清完成，行業(yè)的發(fā)展格局基本成型、監(jiān)管實(shí)踐和經(jīng)驗(yàn)要比較充分，這些都分類監(jiān)管的前提。
  對(duì)照一下銀行監(jiān)管方面情況，2003年銀監(jiān)會(huì)成立時(shí)，即使是商業(yè)銀行的監(jiān)管制度也極不統(tǒng)一，國(guó)有銀行，股份制銀行，農(nóng)村銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)和外資銀行分別有各自不同的監(jiān)管制度。銀監(jiān)會(huì)成立之后，建章立制的工作放在首位，目前建成基本完善的適用各類商業(yè)銀行的統(tǒng)一審慎監(jiān)管制度。前后花了十幾年的時(shí)間，2019年銀監(jiān)會(huì)發(fā)布了銀行業(yè)監(jiān)管法規(guī)匯編，三大本，大約2240頁(yè)，相關(guān)法律法規(guī)文件共713件。其中有關(guān)商業(yè)銀行法規(guī)大約2000頁(yè)，含200頁(yè)針對(duì)農(nóng)村中小金融機(jī)構(gòu)的法規(guī)，而針對(duì)金融租賃公司（5個(gè)文件，共6頁(yè)）等6類非銀行金融機(jī)構(gòu)的法規(guī)110頁(yè)。由此可見，銀行監(jiān)管制度比較完善，可供非銀行機(jī)構(gòu)監(jiān)管參考。而針對(duì)非銀行機(jī)構(gòu)制定單獨(dú)針對(duì)性強(qiáng)的法規(guī)，同樣需要長(zhǎng)期積累經(jīng)驗(yàn)，不可能一蹶而蹴。
對(duì)于銀行法規(guī)針對(duì)性不強(qiáng)的情況，可以配合監(jiān)管部門共同探索監(jiān)管制度的匹配性，旨在從而提升制度的有效性。銀保監(jiān)會(huì)近期的一些監(jiān)管制度都突出了匹配性原則，特別是在資本和流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管方面。
  因此，我們對(duì)融資租賃業(yè)務(wù)監(jiān)管制度完善程度的期盼要現(xiàn)實(shí)些，先是從無(wú)到有，急行先用，參照?qǐng)?zhí)行商業(yè)銀行的監(jiān)管制度，然后是逐步增加反映融資租賃行業(yè)特色的監(jiān)管制度。在目前中央和地方雙層監(jiān)管的格局下，如果地方金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管資源匱乏的問(wèn)題得不到解決，日常監(jiān)管工作特別是分類監(jiān)管毫無(wú)做到位的可能。還是一代人做一代人要做的事，讓我們大家本著持之以恒的專業(yè)精神，日臻完善。