2021年以來隨著“雙碳”目標(biāo)在我國持續(xù)推進，國家能源局和各地政府陸續(xù)出臺了整縣光伏的政策。在“碳達峰、碳中和”與鄉(xiāng)村振興兩大國家戰(zhàn)略的指引下，屋頂分布式光伏整縣推進在我國具有十分顯著的經(jīng)濟效益和社會效益，將在我國實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的進程中發(fā)揮舉足輕重的作用，也為融資租賃等金融機構(gòu)提供了業(yè)務(wù)拓展機遇。
　　
　　一、整縣光伏的政策背景和發(fā)展機遇
　　
　　2021年6月20日，國家能源局綜合司發(fā)布《關(guān)于報送整縣（市、區(qū)）屋頂分布式光伏開發(fā)試點方案的通知》（以下簡稱《試點通知》），標(biāo)志著屋頂分布式光伏整縣推進工作在我國的正式啟動。伴隨著綠色金融的政策指引以及我國廣闊的光伏能源市場，也鼓勵和吸引著越來越多的融資租賃公司等金融機構(gòu)更加廣泛、更有信心地參與到整縣光伏的投資建設(shè)中。
　　
　�。ㄒ唬┱h光伏的政策支持
　　
　　根據(jù)《試點通知》的要求，黨政機關(guān)、公共建筑、工商業(yè)廠房、農(nóng)村居民屋頂總面積光伏安裝比例分別不低于50%、40%、30%和20%，明確要求整縣推進屋頂分布式光伏開發(fā)模式中：政府要積極協(xié)調(diào)落實屋頂資源，營造良好政策和營商環(huán)境；電網(wǎng)要加強對配電網(wǎng)的升級改造，對分布式光伏大規(guī)模接入做到應(yīng)接盡接；做到完善分布式光伏接網(wǎng)備案的管理辦法，鼓勵實際項目打包備案。在此后國家能源局發(fā)布的通告中亦明確指出，各地方政府須嚴(yán)格落實“自愿不強制、試點不審批、到位不越位、競爭不壟斷、工作不暫�！钡墓ぷ饕�，在政策規(guī)范層面為各類企業(yè)和金融機構(gòu)參與整縣光伏推進開起了綠燈。
　　
　�。ǘ┚G色金融的發(fā)展指引
　　
　　早在2006年，中國人民銀行等七部委就曾發(fā)布《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，鼓勵金融機構(gòu)對環(huán)保、節(jié)能、清潔能源、綠色建筑等領(lǐng)域的項目投融資、項目運營、風(fēng)險管理等提供金融服務(wù)。隨著“碳達峰、碳中和”目標(biāo)的持續(xù)推進，綠色金融的概念也愈發(fā)得到各大金融機構(gòu)的關(guān)注。今年6月中國人民銀行又聯(lián)合銀保監(jiān)會等6部委發(fā)布了《關(guān)于金融支持鞏固拓展脫貧攻堅成果全面推進鄉(xiāng)村振興的意見》，要求增加對農(nóng)業(yè)農(nóng)村綠色發(fā)展的資金投入，增加農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)貸款投放并拓寬農(nóng)村資產(chǎn)抵押質(zhì)押物范圍。鑒于整縣光伏的推進，一方面可讓投資企業(yè)充分利用農(nóng)村現(xiàn)有建筑將光伏組件作為融資擔(dān)保載體，另一方面也可讓農(nóng)戶參與到綠色金融中而創(chuàng)造直接的現(xiàn)金收益，完全順應(yīng)了綠色金融的發(fā)展要求，得到金融機構(gòu)的廣泛關(guān)注。
　　
　�。ㄈ⿵V闊的光伏能源市場
　　
　　考慮到我國整體幅員遼闊，縣級行政區(qū)面積和人口數(shù)量較大，整體而言建筑屋頂資源豐富、分布廣泛，開發(fā)建設(shè)屋頂分布式光伏的潛力以及整縣光伏的投資價值十分巨大。根據(jù)國家能源局?jǐn)?shù)據(jù)統(tǒng)計，2021年1-6月，國內(nèi)光伏裝機新增13.01GW，同比增加28%；納入國家財政補貼的戶用光伏裝機容量為5.86GW，同比增加180%[1]。此外，根據(jù)今年9月國家能源局綜合司發(fā)布的《關(guān)于公布整縣（市、區(qū)）屋頂分布式光伏開發(fā)試點名單的通知》（以下簡稱《試點名單通知》），全國共有來自31個省市區(qū)的676個縣報送了整縣光伏的試點申請，除國家層面的試點縣區(qū)外，各地方也陸續(xù)出臺了省市級的試點地區(qū)[2]，并鼓勵2023年底前試點地區(qū)各類屋頂安裝光伏發(fā)電的比例需達到《試點通知》的要求，為融資租賃公司等金融機構(gòu)提供了廣闊的市場空間。
　　
　　二、整縣光伏中的融租租賃交易模式
　　
　　在傳統(tǒng)光伏電站融資租賃項目中，承租人主要系電站公司，以電站光伏設(shè)備等作為租賃物，直租交易中出租人通過與電站EPC承包人簽訂買賣合同取得設(shè)備所有權(quán)后再出租于電站公司使用；回租交易中電站公司已與EPC承包人完成電站建設(shè)，直接將電站設(shè)備出售于出租人后再進行回租。
　　
　　鑒于整縣光伏政策下的光伏項目主要系為屋頂分布式項目，存在涉及項目主體眾多、光伏設(shè)備分散、運維管理難度大等現(xiàn)實特點，傳統(tǒng)的光伏電站融資租賃交易結(jié)構(gòu)無法滿足復(fù)雜的現(xiàn)實需要。為更好便于融資租賃公司參與整縣光伏的項目建設(shè)，我們根據(jù)融資租賃公司所具備的現(xiàn)實條件差異和具體項目情況，將融資租賃公司的參與模式總結(jié)為“直接參與”和“回租參與”兩種類型。
　　
　　模式（一）“直接參與”型
　　
　　在此種模式下，融資租賃公司作為出租人，在EPC承包人完成分布式光伏電站的建設(shè)后，通過買賣合同的形式取得電站設(shè)備的所有權(quán)，融租租賃公司再借助整縣光伏的政策與用戶簽訂融租租賃合同，用戶收取電費收益，融資租賃公司收取租金收益。在具體操作層面，融資租賃公司還可委托當(dāng)?shù)赜袑嵙Φ膶I(yè)運維公司，對分布式電站運維、費用計收等進行統(tǒng)一管理。
　　
　　此種交易結(jié)構(gòu)系融資租賃公司直接參與整縣光伏項目建設(shè)，對融資租賃公司的資源能力、協(xié)調(diào)能力、管理能力等要求都更高，往往只有在融資租賃公司具有較強產(chǎn)業(yè)背景和當(dāng)?shù)剡\維、管理能力的條件下選擇。
　　
　　模式（二）“回租參與”型
　　
　　相較于對融資租賃公司條件要求更高的模式（一），更多融資租賃公司選擇通過模式（二）的方式參與整縣光伏。具體而言，此種模式下承租人往往系專業(yè)電站公司或有地方平臺背書的能源公司，由專業(yè)機構(gòu)直接參與整縣光伏，自行或委托建設(shè)分布式電站后取得光伏設(shè)備的所有權(quán)，與各用戶簽訂租賃協(xié)議約定利潤分成，并實際負(fù)責(zé)后期的運營、維修等事務(wù)，再將光伏設(shè)備所有權(quán)通過售后回租的形式與融資租賃公司實現(xiàn)融資交易。
　　
　　此種交易模式下，融資租賃公司并不直接參與整縣光伏的前期建設(shè)，對融資租公司的參與條件門檻相對較低，更多的還是資金融通，也獲得較多融資租賃公司的青睞。但在項目投入運營后，融資租賃公司作為光伏設(shè)備的所有權(quán)人，對設(shè)備安全、電費監(jiān)管等方面仍面臨較大壓力。
　　
　　三、整縣光伏融資租賃項目的現(xiàn)實挑戰(zhàn)
　　
　　如前所述，融資租賃公司參與整縣光伏雖然在國家政策層面得到了大力鼓勵和支持，但在具體項目的落實推進過程中無論選擇何種交易模式均難免會面臨較多的現(xiàn)實挑戰(zhàn)：
　　
　�。ㄒ唬┎糠值胤降恼呦拗�
　　
　　根據(jù)《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》的規(guī)定，我國分布式光伏發(fā)電項目實行備案管理。[3]但在具體實踐中，部分地方政府考慮到地區(qū)招商引資等任務(wù)要求，將整縣光伏作為政策“資源”，在招布項目文件中明確要求必須要有配套產(chǎn)業(yè)[4]，以實現(xiàn)用資源換產(chǎn)業(yè)的目的。此種地方政策，對于本身系以金融服務(wù)為主業(yè)的融資租賃公司帶來較大障礙，特別是在模式（一）中融資租賃公司在沒有其他產(chǎn)業(yè)公司支撐的情況下直接申報整縣光伏備案可能會面臨較大阻礙。
　　
　　對此，我們認(rèn)為，一方面從法律層面來看，備案是指向主管部門報告事由存案以備查考，不具備強制性，若地方政府部門通過備案暫停光伏項目，這等于在履行把關(guān)和審查的權(quán)力，使得備案制倒退回“審批制”，與“放管服”改革的要求相悖；另一方面從整縣光伏的政策要求層面來看，國家能源局在《試點通知》和《試點名單通知》等政策規(guī)定中明確要求地方政府部門須嚴(yán)格落實“五個不”原則，若部分地方政府出現(xiàn)此種以資源換產(chǎn)業(yè)限制企業(yè)備案的行為，應(yīng)屬違反國家層面的政策要求。
　　
　　（二）布局分散的運維壓力
　　
　　在分布式光伏電站整縣推進的具體項目中，光伏設(shè)備分散、單體容量小的客觀特點也是項目推進中的重大阻礙之一。雖然整縣光伏電力資源數(shù)量較大，但分布網(wǎng)點往往可能有少則成百多則上千、萬個，這就對光伏建設(shè)投資企業(yè)的設(shè)計建設(shè)以及后期管理運維帶來非常大的挑戰(zhàn)。鑒于整縣光伏項目的上述特點，融資租賃公司亦將面臨較大的管理壓力和風(fēng)險壓力。
　　
　　對此，我們建議在具體實踐中融資租賃公司可考慮選擇通過委托當(dāng)?shù)貞粲霉夥I(lǐng)域經(jīng)驗豐富的合作伙伴，借助其深入縣市的渠道資源來完成相關(guān)的前期建設(shè)與后期運維。此外，也可考慮借鑒其他項目的成熟模式，在有條件的情況下，采取線上監(jiān)測及線下抽查形式對租賃物進行管理。線上監(jiān)測主要借助承租人運維保障系統(tǒng)進行在線監(jiān)測管理，線下抽查為根據(jù)租賃物清單隨機對單個農(nóng)戶電站所在位置及電站使用及發(fā)電情況進行現(xiàn)場抽查，以實現(xiàn)對戶用分布式光伏電站的的有效監(jiān)管。
　　
　　（三）租賃設(shè)備的毀損風(fēng)險
　　
　　整縣光伏項目中除分布式光伏設(shè)備較為分散外，其項目運營周期也相對較長，設(shè)備規(guī)劃使用年限往往在十?dāng)?shù)年或以上。在此期間，屋頂分布式光伏電站設(shè)備將無法避免風(fēng)霜雨雪的侵損，甚至是自然災(zāi)害，如地震、冰雹、臺風(fēng)、洪水、泥石流等給光伏電站造成不可修復(fù)的損害。此外還可能存在高墜、觸電、物體打擊、火災(zāi)等多種危險因素，再加上個別光伏設(shè)備廠商出售的光伏組件設(shè)備質(zhì)量不過關(guān)，發(fā)電量達不到預(yù)期嚴(yán)重影響著用戶收益，還有安裝不規(guī)范，防雷措施做的不到位，這些都會帶來一定的租賃設(shè)備毀損風(fēng)險。
　　
　　對此，我們建議融資租賃公司在開展此類交易時，須充分做好相關(guān)產(chǎn)業(yè)盡調(diào)并結(jié)合當(dāng)?shù)乜h區(qū)的地理環(huán)境對投資收益進行綜合測算，因地制宜設(shè)計合理的租金和租期結(jié)構(gòu)安排。此外，為直接應(yīng)對上述租賃設(shè)備的毀損滅失風(fēng)險，融資租賃合同中亦可以約定通過購買光伏保險來保障權(quán)益，以最大程度地減少經(jīng)濟損失風(fēng)險。
　　
　�。ㄋ模┭a貼資金的分配爭議
　　
　　如前所述，整縣推進分布式光伏電站涉及項目主體眾多，且涉及大量戶用，因此，在資金使用上也就存在諸多問題。鑒于戶用分布式光伏的電費結(jié)算賬戶只能為農(nóng)戶，國家電網(wǎng)將屋頂電站產(chǎn)生發(fā)電收益及補貼收益直接發(fā)放至農(nóng)戶開立的個人賬戶，對資金監(jiān)管和資金歸集造成很大困難。此外，農(nóng)村住房的房屋質(zhì)量參差不齊，有些農(nóng)村房屋因政府規(guī)劃等原因，需要拆遷導(dǎo)致光伏電站受到經(jīng)濟損失，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補償條例》的規(guī)定，政府將補償因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失[5]，包括光伏電站業(yè)主未來幾年發(fā)電總收入或按比例補償設(shè)備購置款。但原則上拆遷補償系直接針對農(nóng)戶，故而將可能產(chǎn)生對光伏設(shè)備補貼資金的歸屬爭議。
　　
　　對此，我們建議融資租賃公司，一方面須在相關(guān)合同條款中對涉及補貼資金的分配問題提前進行合理安排，另一方面亦可自行或委托合作單位對相關(guān)農(nóng)戶的補貼資金賬戶進行統(tǒng)一收集和定期監(jiān)管。
　　
　　四、結(jié)語
　　
　　正如國家能源局在《試點通知》中所述，開展整縣屋頂分布式光伏建設(shè)，將有利于整合資源實現(xiàn)集約開發(fā)，有利于消減電力尖峰負(fù)荷，有利于節(jié)約優(yōu)化配電網(wǎng)投資，有利于引導(dǎo)居民綠色能源消費，是實現(xiàn)“碳達峰、碳中和”與鄉(xiāng)村振興兩大國家戰(zhàn)略的重要措施。
　　
　　在這樣的政策背景下，為融資租賃等金融機構(gòu)帶了新的發(fā)展機遇。但在任何時候，機遇與挑戰(zhàn)都是并存的，我們相信隨著國家和地方政府對“整縣光伏”、“綠色金融”政策的貫徹落實，以及分布式光伏項目融資租賃交易模式的拓展、產(chǎn)業(yè)盡調(diào)的完善、合同設(shè)計的完備，整縣光伏融資租賃將創(chuàng)造更加廣闊的經(jīng)濟和社會價值。
　　
　　【參考引注】
　　
　　[1]參見“全國能源信息平臺”2021年7月18日發(fā)布的數(shù)據(jù)。
　　
　　[2]例如上海市發(fā)展和改革委員會于2021年10月9日發(fā)布的《關(guān)于印發(fā)2021年上海市整街道（鎮(zhèn)、鄉(xiāng)）屋頂分布式光伏開發(fā)試點名單的通知》。
　　
　　[3]詳見《分布式光伏發(fā)電項目管理暫行辦法》第10條和第11條的規(guī)定。
　　
　　[4]例如2021年11月19日河南省商丘市發(fā)改委發(fā)布的《關(guān)于風(fēng)電光伏項目建設(shè)通知》。
　　
　　[5]參見《國有土地上房屋征收與補償條例》第十七條：“作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：(一)被征收房屋價值的補償；(二)因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；(三)因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補償。”