2021年12月31日，中國人民銀行發(fā)布《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》（以下簡稱“《條例》”）及《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）起草說明》（以下簡稱“《條例起草說明》”），面向社會公開征求意見。
　　
　　《條例》一經(jīng)公布即在所涉行業(yè)引發(fā)熱烈討論。根據(jù)《條例》的規(guī)定，［七類主體（第九條）］：小額貸款公司、融資擔保公司、區(qū)域性股權市場、典當行、融資租賃公司、商業(yè)保理公司、地方資產(chǎn)管理公司，［四類機構(gòu)（第三十六條）］：地方各類交易場所、開展信用互助的農(nóng)民專業(yè)合作社、投資公司、社會眾籌機構(gòu)，原則上不得跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務（第十一條），且對其未經(jīng)批準跨省展業(yè)的法律責任作出明確規(guī)定（第二十七條）。
　　
　　本期法繪金融以商業(yè)保理為例，從《條例》的立法背景和目的、國家金融政策背景、《條例》條文解讀三個方面分享對《條例》的認識和理解，并對“跨省展業(yè)”進行簡要分析，提出初步的看法和建議。
　　
　　立法背景和目的
　　
　　《條例起草說明》對《條例》的立法背景、立法目的、必要性進行了闡述。核心要義有兩點：一、早在2017年全國金融工作會議上，習總書記強調(diào)：地方政府要在堅持金融管理主要是中央事權的前提下，按照中央統(tǒng)一規(guī)則，強化屬地風險處置責任。但目前在日常監(jiān)管和風險處置中，缺乏國家層面統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管立法。二、為貫徹落實中央關于服務實體經(jīng)濟、防控金融風險、深化金融改革的要求，明確地方金融監(jiān)管職責，健全地方金融監(jiān)管體制，提升地方金融監(jiān)管效能，需依法依規(guī)界定中央和地方金融監(jiān)管權責分工，強化地方政府屬地金融監(jiān)管職責和風險處置責任�；诖�，人民銀行自2018年6月即牽頭啟動《條例》起草工作，至《條例》（草案征求意見稿）正式公布歷時三年多的時間。
　　
　　《條例》起草工作開展的這三年多，商業(yè)保理業(yè)務迅猛發(fā)展，成為供應鏈金融服務家族一員大將，商業(yè)保理公司如雨后春筍般設立。業(yè)務繁榮發(fā)展的同時，也伴隨著一些亂象。監(jiān)管部門從商務部調(diào)整為銀保監(jiān)。2019年10月銀保監(jiān)辦發(fā)［2019］205號文出臺，加強對商業(yè)保理企業(yè)的監(jiān)管。2020年5月28日第十三屆全國人大第三次會議通過《中華人民共和國民法典》將保理合同作為典型合同納入合同編。
　　
　　社會生活的方方面面都會形成不同的法律關系，但并非所有的法律關系都能夠在法律層面作出明確的規(guī)定，有名于法典中不是件容易的事情。但在對商業(yè)保理行業(yè)強監(jiān)管的背景下，保理合同仍能夠作為典型合同被納入《民法典》，這是對保理業(yè)務的高度認可，也是對保理業(yè)務發(fā)展的最有力保障。當然，保理包括商業(yè)保理和銀行保理，《民法典》并未對此進行區(qū)分，因此同樣適用。二者既有聯(lián)系又有區(qū)別。兩駕馬車應并駕齊驅(qū)，互為補充，相互助力，共同促進保理業(yè)務的蓬勃發(fā)展。
　　
　　《條例》屬于行政法規(guī)，效力位階僅次于憲法和法律。因此，筆者認為：對于商業(yè)保理，從立法層面來講，《條例》的初衷和目的在于以統(tǒng)一規(guī)則下的強監(jiān)管促進整個行業(yè)合法合規(guī)地發(fā)展，充分發(fā)揮其在金融服務領域應有的效能，并能夠有效防范和應對業(yè)務開展過程中可能帶來的金融風險，而非武斷地限制甚至扼殺其發(fā)展。
　　
　　國家金融政策背景
　　
　　2015年中央經(jīng)濟工作會議提出，結(jié)構(gòu)性改革主要是抓好去產(chǎn)能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板。2021年，國務院總理李克強在《2021年國務院政府工作報告》中指出，繼續(xù)完成“三去一降一補”重要任務。去杠桿不是把杠桿去掉，沒有杠桿就談不上金融，沒有金融，誰來給實體經(jīng)濟輸血？但杠桿過高就會產(chǎn)生風險，去杠桿是防止發(fā)生系統(tǒng)性金融風險，所以要把握好度。這個度的衡量標準之一應該是金融業(yè)務要回歸本源。
　　
　　2017年全國金融工作會議上，習總書記強調(diào)，做好金融工作要把握好以下重要原則：第一，回歸本源，服從服務于經(jīng)濟社會發(fā)展。第二，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，完善金融市場、金融機構(gòu)、金融產(chǎn)品體系。第三，強化監(jiān)管，提高防范化解金融風險能力。
　　
　　金融的本質(zhì)，“一是為有錢人理財，為缺錢人融資；二是金融企業(yè)核心要義就在于信用、杠桿、風險三個環(huán)節(jié)，要把握好三個環(huán)節(jié)和度；三是一切金融活動的目的是要為實體經(jīng)濟服務。” 銀保監(jiān)辦發(fā)［2019］205號文也開宗明義，“商業(yè)保理企業(yè)開展業(yè)務，應遵守《民法典》等法律法規(guī)的有關規(guī)定，回歸本源，專注主業(yè)，誠實守信，合規(guī)經(jīng)營，不斷提升服務實體經(jīng)濟質(zhì)效�！�
　　
　　什么是商業(yè)保理的本源？以受讓供應商應收賬款為核心，為其提供融資或非融資金融服務，幫助其有序經(jīng)營，從而為核心企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營提供穩(wěn)定供給，進而促使整個供應鏈體系的穩(wěn)定高效運行，同時有效防范商業(yè)保理公司自身經(jīng)營風險，就是商業(yè)保理的本源。但近年來，商業(yè)保理公司打著保理的旗號把業(yè)務做成了其他性質(zhì)業(yè)務的案例屢見不鮮，這就脫離了商業(yè)保理的本源，違背了其作為供應鏈金融的應有之義。
　　
　　因此，筆者認為，對于商業(yè)保理，從國家金融政策背景來看，《條例》的出臺必然會帶來一些陣痛，但強監(jiān)管的最終目標應該是促使其回歸本源，立足本源，發(fā)揮它應有的作用，真正服務于實體經(jīng)濟，同時促進自身優(yōu)勝劣汰甚至重新洗牌。這與立法本意相一致，有效防控可能出現(xiàn)的金融風險，推動整行業(yè)更加健康長遠地發(fā)展，并非武斷地限制甚至扼殺其發(fā)展。
　　
　　條文解讀
　　
　　商業(yè)保理業(yè)內(nèi)的核心關注點在于《條例》對跨省展業(yè)的限制性規(guī)定，即《條例》第十一條第二款：“地方金融組織應當堅持服務本地原則，在地方金融監(jiān)督管理部門批準的區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)營業(yè)務，原則上不得跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務。地方金融組織跨省開展業(yè)務的規(guī)則由國務院或授權國務院金融監(jiān)督管理部門制定�！�
　　
　　該條包含了兩層意思：第一，原則上不得跨省展業(yè)；第二，如跨省展業(yè)，須遵守國務院或其授權金融監(jiān)管部門制定的規(guī)則。注意，《條例》限制跨省展業(yè)，但不是禁止跨省展業(yè)。也就是說：不是絕對不可以，須符合規(guī)則或者說達到條件那就可以。至于規(guī)則是什么，條件是什么，交由國務院或授權國務院金融監(jiān)督管理部門另行制定。這就為跨省展業(yè)留下了空間。
　　
　　商業(yè)保理公司的業(yè)務模式是受讓供應商應收賬款＋為供應商提供金融服務，而供應商遍布全國，甚至遍布全球，進行省級行政區(qū)域限制，無疑會對整個行業(yè)的業(yè)務發(fā)展產(chǎn)生非常巨大影響。
　　
　　筆者認為：《條例》雖然對跨省展業(yè)作了原則上的限制，但還是留下了空間，就是需要遵循跨省展業(yè)規(guī)則就可以突破限制；其次，《條例》并不是點對點地針對商業(yè)保理，而是輻射到［7+4］個地方金融組織，也就意味著《條例》不大可能根據(jù)［7+4］每一類金融組織的業(yè)務特質(zhì)，把所涉規(guī)則和條件全部納入《條例》，而是只作籠統(tǒng)的、概括的、原則性的頂層監(jiān)管規(guī)定。針對每一類金融組織業(yè)務特點的監(jiān)管規(guī)則有賴于出臺相應的實施細則才能更具有可操作性�？缡≌箻I(yè)的規(guī)則，《條例》也已經(jīng)明確由國務院或授權國務院金融監(jiān)督管理部門另行制定。因此，該條規(guī)定并不絕對�？缡≌箻I(yè)限制產(chǎn)生的不利影響到底有多大，需要更多關注國務院或授權國務院金融監(jiān)督管理部門另行制定的跨省展業(yè)規(guī)則。
　　
　　看法和建議
　　
　　綜上所述，從立法、金融政策的角度，結(jié)合《條例起草說明》及《條例》內(nèi)容，筆者認為：《條例》重在從國家層面建立統(tǒng)一的地方金融監(jiān)管規(guī)則和標準，構(gòu)建權責清晰的地方金融監(jiān)管框架，有效防范金融風險，從而促進［7+4］的合規(guī)健康發(fā)展。商業(yè)保理重點關注的“跨省展業(yè)”問題，就《條例》的規(guī)定有以下幾點反饋建議：
　　
　一、與《條例》起草部門、相關監(jiān)管部門充分溝通，深入并準確理解監(jiān)管規(guī)則所要達到的監(jiān)管目標，以評估自身業(yè)務開展需要作出怎樣的調(diào)整。
　　
　　二、向《條例》起草部門、相關監(jiān)管部門充分說明商業(yè)保理業(yè)務模式以及發(fā)展現(xiàn)狀，闡明“跨省展業(yè)的原則性限制”對行業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的不利影響，為“跨省展業(yè)”規(guī)則的合理制定提供數(shù)據(jù)支持，使之更加符合行業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀，同時也能夠達到監(jiān)管預期。
　　
　　三、向《條例》起草部門、相關監(jiān)管部門深入了解跨省展業(yè)規(guī)則制定的情況，對標自身現(xiàn)狀，決策未來的業(yè)務如何發(fā)展。
　　
　　總之，深刻理解、準確把握國家的金融監(jiān)管意圖，對于管理層對企業(yè)發(fā)展定位和決策是非常必要的�！稐l例》征求意見反饋截止2022年1月30日，我們還可以展開廣泛充分地探討，積極溝通。如果相關訴求最終未能在《條例》中得以實現(xiàn)。那我們應當重點關注相關實施細則。接下來要做的就是好好思考在監(jiān)管規(guī)則內(nèi)如何破局。順經(jīng)濟大勢、顧金融大局、適時自我調(diào)整，是比較務實有效的發(fā)展路徑。商業(yè)保理如是，［7+4］皆如是。
　　
　　結(jié)語
　　
　　“金融防風險，持牌經(jīng)營是前提，嚴格監(jiān)管是關鍵，負面清單是基石，三者是有機整體，不可割裂，要在理念上、行動上貫穿到金融機構(gòu)和金融活動生命周期的全過程。”國家金融體系一盤棋，《條例》并不是獨立存在的，只是金融監(jiān)管的一部分，因此必然要遵從和符合金融體系監(jiān)管的整體要求和大局。
　　
　　《條例》屬于法的范疇，法的制定具有一定的滯后性，不能與現(xiàn)實情況實時貼合，它無法窮盡所有的情況，解決所有的問題，防范所有的風險，但可以在實施的過程中根據(jù)所涉事項的現(xiàn)實情況進行調(diào)整、修改、補充，最大程度與各金融業(yè)態(tài)的發(fā)展相適應，給其合規(guī)經(jīng)營、風險防控劃線，促進其健康發(fā)展，從而持續(xù)為實體經(jīng)濟輸送血液。
　　
金融強監(jiān)管作為促進金融發(fā)展、防范金融風險的有力手段，對于立足本源、專注發(fā)展業(yè)務的企業(yè)是一件好事，他們會在合規(guī)經(jīng)營的過程中獲得更多業(yè)務機會，享受更多紅利。而那些脫實向虛、遠離本源、違規(guī)展業(yè)的企業(yè)終將黯然離場。金融體系整體環(huán)境將得到不斷改善、良性循環(huán)，越來越好！