2021年12月31日，中國人民銀行就《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》（以下稱“《條例》”）向公眾征求意見，該《條例》的實施對融資租賃公司、商業(yè)保理公司的后續(xù)展業(yè)有重大影響，現(xiàn)筆者就《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見稿）》相關(guān)條款提出具體修改建議和理由，呼吁融資租賃公司、商業(yè)保理公司等業(yè)內(nèi)同仁積極向監(jiān)管部門反饋意見。
　　
　　一、《征求意見稿》第四條
　　
　　原文：“【地方監(jiān)管職責(zé)】……
　　
　　省級人民政府履行對地方金融組織的監(jiān)督管理和風(fēng)險處置職責(zé)，承擔(dān)地方法人金融機構(gòu)的風(fēng)險處置屬地責(zé)任，督促各類股東履行補充資本的義務(wù)，對省級行政區(qū)域內(nèi)防范和處置非法集資工作負(fù)總責(zé)�！�
　　
　　修改建議：刪除第二款中“督促各類股東履行補充資本的義務(wù)”。
　　
　　理由：
　　
　　1.與銀行業(yè)等金融機構(gòu)不同，地方金融組織的經(jīng)營資金來源不涉及從公眾吸儲，地方金融組織沒有資本充足率的監(jiān)管要求，相應(yīng)地，地方金融組織的股東也沒有補充資本的義務(wù)。
　　
　　2.根據(jù)本《條例》第九條對于“地方金融組織”的定義，地方金融組織多以“公司”為其組織形式，《公司法》中的“有限責(zé)任原則”和“自治原則”是地方金融組織經(jīng)營活動的基本原則。上述兩原則決定了地方金融組織的股東以出資額為限對地方金融組織的經(jīng)營風(fēng)險承擔(dān)責(zé)任，股東對公司的經(jīng)營享有重大決策權(quán),并對自己的行為承擔(dān)責(zé)任,非股東則不能越俎代庖，同時也通過確立上述原則，防止行政權(quán)力的過度滲入。因此，既然地方金融組織股東對地方金融組織的資本沒有補足義務(wù)，則《條例》中關(guān)于監(jiān)管機構(gòu)督促地方金融組織股東補足資本金亦無權(quán)力來源。
　　
　　二、《征求意見稿》第十一條
　　
　　原文：“【設(shè)立審批、經(jīng)營區(qū)域和高級管理人員任職條件】……
　　
　　地方金融組織應(yīng)當(dāng)堅持服務(wù)本地原則，在地方金融監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)的區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)營業(yè)務(wù)，原則上不得跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務(wù)。地方金融組織跨省開展業(yè)務(wù)的規(guī)則由國務(wù)院或授權(quán)國務(wù)院金融監(jiān)督管理部門制定。
　　
　　地方金融組織的董事、監(jiān)事、高級管理人員應(yīng)當(dāng)滿足國務(wù)院金融監(jiān)督管理部門規(guī)定的任職條件。”
　　
　　修改建議：排除融資租賃公司和商業(yè)保理公司適用禁止跨省開展業(yè)務(wù)。
　　
　　修改后的條款：“……地方金融組織應(yīng)當(dāng)堅持服務(wù)本地原則，在地方金融監(jiān)督管理部門批準(zhǔn)的區(qū)域范圍內(nèi)經(jīng)營業(yè)務(wù)，除融資租賃公司、商業(yè)保理公司以外，原則上不得跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務(wù)。除融資租賃公司、商業(yè)保理公司以外的地方金融組織跨省開展業(yè)務(wù)的規(guī)則由國務(wù)院或授權(quán)國務(wù)院金融監(jiān)督管理部門制定。
　　
　　地方金融組織的董事、監(jiān)事、高級管理人員應(yīng)當(dāng)滿足國務(wù)院金融監(jiān)督管理部門規(guī)定的任職條件�！�
　　
　　理由：
　　
　　具體理由可參見2022年1月5日我所公眾號文章：《匯融學(xué)術(shù) |對《地方金融監(jiān)督管理條例（草案征求意見>稿）》第十一條的意見》（作者：北京市匯融律師事務(wù)所高級合伙人 張立國律師）
　　
　　當(dāng)然，我們也注意到，跨省展業(yè)規(guī)則由國務(wù)院或授權(quán)國務(wù)院金融監(jiān)督管理部門制定，似乎給禁止跨省展業(yè)提供了出路，但實際上，制定跨省展業(yè)的規(guī)則仍存在如下問題：
　　
　　首先，若制定跨省展業(yè)的規(guī)則，很可能涉及到分/子公司的設(shè)立條件、設(shè)立程序、對母公司和分/子公司的是否有注冊資金或撥付運營資金、經(jīng)營地的實際經(jīng)營場所和人員等要求。從目前很多地區(qū)的監(jiān)管部門已發(fā)布的規(guī)則看，跨省展業(yè)的條件非�？量蹋ㄈ绾幽弦�(guī)定子公司的注冊資本原則上不低于2億人民幣，而設(shè)立分公司，母公司對分公司撥付的運營資金不少于3000萬，母公司的實繳注冊資本還需達(dá)到3億；重慶規(guī)定總公司撥付給分支機構(gòu)的營運資金原則不得低于人民幣1.7億元，總公司的實繳注冊資金不低于10億元；青海規(guī)定融資租賃公司應(yīng)當(dāng)對每個分公司撥付不少于5000萬元的營運資金……），即使日后統(tǒng)一規(guī)則，分/子公司的設(shè)立也需要復(fù)雜的內(nèi)部審批流程（特別是央企、國企租賃公司）、租賃場地、派駐人員等，租賃公司的經(jīng)濟成本、人員成本、機會成本將大幅增加。融資租賃公司展業(yè)成本加重的結(jié)果，一是導(dǎo)致融資租賃行業(yè)的整體危機；二是展業(yè)成本最終將傳導(dǎo)至承租人，不符合國家支持實體經(jīng)濟的金融政策。
　　
　　其次，既然目前在制定《條例》，與其將跨省展業(yè)規(guī)則另由國務(wù)院或授權(quán)國務(wù)院金融監(jiān)督管理部門制定，不如現(xiàn)在就在《條例》中確立融資租賃和商業(yè)保理行業(yè)的跨省展業(yè)規(guī)則。禁止跨省展業(yè)對融資租賃和商業(yè)保理行業(yè)的影響太大，因為《條例》一經(jīng)生效，上述兩類公司需嚴(yán)格遵守，如果另行制定具體跨省展業(yè)規(guī)則，需要時間，在此期間，市場主體面臨的一是每筆具體業(yè)務(wù)的暫停，由此將導(dǎo)致部分業(yè)務(wù)停滯，對融資雙方都不利；二是空白期間市場主體對法規(guī)不可預(yù)期，增加法規(guī)的不確定性，進(jìn)而有損法規(guī)的權(quán)威性。
　　
　　再次，建議關(guān)注和清理目前各地不統(tǒng)一的跨省經(jīng)營的規(guī)范性文件。目前各地在設(shè)立融資租賃公司分/子公司的設(shè)立條件（母公司、分/子公司的注冊資金或運營資金）、設(shè)立程序等方面的監(jiān)管規(guī)定已存在巨大差別：例如，北京、天津、上海、浙江、江蘇等多數(shù)地區(qū)目前未就本地融資租賃公司在設(shè)立分/子公司時，對子公司的注冊資金、母公司對分公司撥付的運營資金金額作限制，但是，河南、重慶、青海等地區(qū)對于跨省經(jīng)營設(shè)定的門檻較高。
　　
　　提示關(guān)注：
　　
　　就本條第三款，需說明的是，目前關(guān)于地方金融組織的董事、監(jiān)事、高級管理人員的任職條件，國務(wù)院金融監(jiān)督管理部門并未制定。以融資租賃公司為例，目前銀保監(jiān)會發(fā)布的《中國銀保監(jiān)會非銀行金融機構(gòu)行政許可事項實施辦法》針對的是金融租賃公司，而非地方金融組織。根據(jù)各地已出臺的地方規(guī)范性文件，各地對地方金融組織中董事、監(jiān)事、高級管理人員所制定的任職資格標(biāo)準(zhǔn)不盡一致，國務(wù)院金融監(jiān)督管理部門日后需進(jìn)行統(tǒng)一。
　　
　　三、《征求意見稿》第十四條
　　
　　原文：“【終止業(yè)務(wù)】 ……
　　
地方金融組織解散、被依法宣告破產(chǎn)或者超過6個月不再從事經(jīng)批準(zhǔn)的地方金融業(yè)務(wù)的，應(yīng)當(dāng)將經(jīng)營許可證交回省級地方金融監(jiān)督管理部門注銷，由省級地方金融監(jiān)督管理部門予以公告。省級地方金融監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)同時將相關(guān)信息抄送同級市場監(jiān)督管理部門辦理注銷登記或者變更登記�！�
　　
　　提示關(guān)注：對于第二款中關(guān)于“6個月”的要求過于苛刻，建議適當(dāng)放寬時間限定。
　　
　　理由：
　　
　　地方金融組織的經(jīng)營資金不來源于公眾，地方金融組織為自負(fù)盈虧的市場化經(jīng)營主體，在合法依規(guī)的框架下，為股東創(chuàng)造價值是其經(jīng)營的主要目的，并無持續(xù)性經(jīng)營的強制要求，公司股東或經(jīng)營管理層有權(quán)根據(jù)市場情況調(diào)整經(jīng)營行為，特別是對于有的中小地方金融組織而言，其專業(yè)化程度更高、地域性更強、受市場波動影響更大，在市場環(huán)境不利的環(huán)境下暫停展業(yè)的可能性很大。因此，若要求地方金融組織超過6個月未展業(yè)就收回經(jīng)營許可證并注銷則過于苛刻，特別不利于中小地方金融組織的發(fā)展，影響行業(yè)生態(tài)的多樣性。
　　
　　四、《征求意見稿》第二十四條
　　
　　原文：“【風(fēng)險處置措施】地方金融監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)地方金融組織可能形成重大風(fēng)險的，經(jīng)省級地方金融監(jiān)督管理部門主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可區(qū)別情形采取下列措施。必要時，國務(wù)院金融管理部門派出機構(gòu)可以給予協(xié)助：
　　
　　（一）責(zé)令地方金融組織暫停部分業(yè)務(wù)、停止開辦新業(yè)務(wù)、停止增設(shè)分支機構(gòu)；
　　
　�。ǘ┫拗品峙浼t利和其他收入；
　　
　�。ㄈ┫拗瀑Y產(chǎn)轉(zhuǎn)讓；
　　
　�。ㄋ模┫拗瀑Y金運用的規(guī)模和方式；
　　
　�。ㄎ澹┴�(zé)令地方金融組織調(diào)整董事、監(jiān)事、高級管理人員或者限制其權(quán)利；
　　
　�。┴�(zé)令地方金融組織的控股股東轉(zhuǎn)讓股權(quán)或者限制有關(guān)股東的權(quán)利；
　　
　�。ㄆ撸┓�、行政法規(guī)、國務(wù)院以及國務(wù)院金融管理部門規(guī)定的其他措施�！�
　　
　　修改建議：對“重大風(fēng)險”的情形限定在“影響社會公共利益、與社會群體性事件相關(guān)”范圍內(nèi)。
　　
　　修改后的條款：“地方金融監(jiān)督管理部門發(fā)現(xiàn)地方金融組織可能形成影響社會公共利益、與社會群體性事件相關(guān)的重大風(fēng)險的，經(jīng)省級地方金融監(jiān)督管理部門主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可區(qū)別情形采取下列措施。必要時，國務(wù)院金融管理部門派出機構(gòu)可以給予協(xié)助：……”
　　
　　理由：
　　
　　1.《條例》中未明確“重大風(fēng)險”的內(nèi)容，缺乏操作性。
　　
　　2.參考《融資性擔(dān)保機構(gòu)重大風(fēng)險事件報告制度》第四條對“重大風(fēng)險事件”界定：“本制度所稱重大風(fēng)險事件是指可能嚴(yán)重危及融資性擔(dān)保機構(gòu)正常經(jīng)營、償付能力和資信水平，影響地區(qū)金融秩序和社會穩(wěn)定的事件�！币约暗谄邨l、第八條的規(guī)定，融資性擔(dān)保機構(gòu)的重大風(fēng)險事件是影響到金融秩序和社會穩(wěn)定的事件，同時，結(jié)合《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第三十七條的規(guī)定，若銀行等金融機構(gòu)違反慎審經(jīng)營原則，或其行為嚴(yán)重危及該銀行業(yè)金融機構(gòu)的穩(wěn)健運行、損害存款人和其他客戶合法權(quán)益的，監(jiān)管機構(gòu)將采取與本條類似的處罰措施。因此，對于地方金融組織所產(chǎn)生的重大風(fēng)險，應(yīng)限定在與公共利益或社會群體性事件相關(guān)的范圍內(nèi)。
　　
　　五、《征求意見稿》第二十五條
　　
　　原文：“【對非法金融活動的處罰】 違反本條例規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)立地方金融組織，或者從事、變相從事相關(guān)地方金融業(yè)務(wù)的，由地方金融監(jiān)督管理部門予以取締或者責(zé)令停止經(jīng)營，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足50萬元的，處50萬元以上500萬元以下的罰款；構(gòu)成非法集資的，按照防范和處置非法集資相關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定處罰；構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
　　
　　未經(jīng)批準(zhǔn)擅自設(shè)立多個地方金融組織，或者多次從事、變相從事相關(guān)地方金融業(yè)務(wù)的，按照過罰相當(dāng)?shù)脑瓌t，地方金融監(jiān)督管理部門可以對違法行為逐次進(jìn)行處罰。
　　
　　……”
　　
　　修改建議：第一，刪除第一款和第二款中“從事、變相從事相關(guān)地方金融業(yè)務(wù)的”；第二，適當(dāng)降低處罰上限。
　　
　　理由：
　　
　　1.《條例》中并未明確“地方金融業(yè)務(wù)”的內(nèi)容，在對“地方金融業(yè)務(wù)”的內(nèi)涵和外延缺乏界定的前提下，“從事或變相從事”地方金融業(yè)務(wù)的行為也無從談起。
　　
　　2.如果將地方金融組織“經(jīng)營范圍內(nèi)的業(yè)務(wù)”等同于“地方金融業(yè)務(wù)”明顯缺乏法律依據(jù)。以融資租賃公司經(jīng)營范圍為例，融資租賃公司可以經(jīng)營融資租賃業(yè)務(wù)、租賃業(yè)務(wù)、租賃物購買、殘值處理與維修、租賃交易咨詢、接受租賃保證金、轉(zhuǎn)讓和受讓融資租賃或租賃資產(chǎn)、固定收益類證券投資業(yè)務(wù)。目前，我國并無法律、行政法規(guī)規(guī)定其他商業(yè)主體或自然人禁止開展上述業(yè)務(wù)。結(jié)合其他類型地方金融組織的經(jīng)營范圍（如典當(dāng)行可以開展鑒定評估及咨詢服務(wù)，商業(yè)保理公司可以開展客戶的資信調(diào)查與評估）也不難看出，地方金融組織的經(jīng)營范圍與其他普通市場主體的經(jīng)營范圍存在很多交叉。因此，對于合法行為設(shè)置行政處罰顯然有誤。
　　
　　3.對比銀行等金融機構(gòu)，因地方金融組織的活動而引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險的可能性較小，但監(jiān)管機構(gòu)對其所設(shè)置的行政處罰并不匹配。例如，《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》第四十四條、第四十五條對于擅自設(shè)立銀行業(yè)金融機構(gòu)或者非法從事銀行業(yè)金融機構(gòu)的業(yè)務(wù)活動，未經(jīng)批準(zhǔn)設(shè)立分支機構(gòu)的行為的罰則包括沒收違法所得，處違法所得一倍以上五倍以下罰款，處五十萬元以上二百萬元以下罰款等。據(jù)此，國家對銀行等金融機構(gòu)類似的違法行為處罰標(biāo)準(zhǔn)尚低于本《條例》，因此，建議適當(dāng)降低對地方金融組織的處罰上限。
　　
　　六、《征求意見稿》第二十七條
　　
　　原文：“【違規(guī)跨省開展業(yè)務(wù)的處罰】 地方金融組織未經(jīng)批準(zhǔn)跨省級行政區(qū)域開展業(yè)務(wù)的，由住所地地方金融監(jiān)督管理部門責(zé)令限期改正，沒收違法所得，并處違法所得1倍以上10倍以下的罰款；沒有違法所得或者違法所得不足50萬元的，處50萬元以上500萬元以下的罰款；逾期不改正或者情節(jié)嚴(yán)重的，由住所地地方金融監(jiān)督管理部門責(zé)令停業(yè)整頓或者吊銷經(jīng)營許可證�！�
　　
　　修改建議：適當(dāng)降低處罰上限。
　　
　　理由：同上述第二十五條修改理由第3項。
　　
　　結(jié)語
　　
　　通讀本《條例》，我們支持監(jiān)管機構(gòu)對地方金融組織功能監(jiān)管和行為監(jiān)管的理念，但有些條款還存在機構(gòu)監(jiān)管的明顯痕跡，例如第十一條第二款關(guān)于禁止地方金融組織跨省展業(yè)經(jīng)營的規(guī)定，具體理由不再贅述。
　　
　　習(xí)近平總書記在2017年7月的全國金融工作會議上強調(diào)健全現(xiàn)代金融企業(yè)制度，推進(jìn)構(gòu)建現(xiàn)代金融監(jiān)管框架，提出以市場導(dǎo)向，發(fā)揮市場在金融資源配置中的決定性作用，處理好政府和市場關(guān)系，完善市場約束機制，提高金融資源配置效率。
　　
　　地方金融組織市場化程度高，在提高金融資源配置方面具備天然優(yōu)勢，而發(fā)展地方金融組織，特別是中小地方金融組織，與金融工作會議中提到的改善間接融資結(jié)構(gòu)，發(fā)展中小銀行和民營金融機構(gòu)的理念相契合。
　　
　　同時，在2021年12月中央經(jīng)濟工作會議上，習(xí)總書記再次強調(diào)引導(dǎo)金融機構(gòu)加大對實體經(jīng)濟特別是小微企業(yè)、科技創(chuàng)新、綠色發(fā)展的支持。地方金融組織，如融資租賃公司中不乏立足于工程機械、農(nóng)機、綠色能源、交通運輸、基礎(chǔ)設(shè)施等行業(yè)的專業(yè)化公司，已切實為上述實體經(jīng)濟提供融資服務(wù)，符合國家要求的金融服務(wù)實體的定位。
　　
　　針對此類主體的監(jiān)管，我們建議：
　　
　　第一，融資租賃公司和商業(yè)保理公司全國展業(yè)是行業(yè)慣例，不應(yīng)作人為限制。
　　
　　第二，有些地方金融組織，例如融資租賃公司開展的業(yè)務(wù)以物為載體，具有服務(wù)實體經(jīng)濟的天然屬性，符合習(xí)總書記在金融工作會議中強調(diào)的金融宗旨，因此，在制定監(jiān)管規(guī)定時應(yīng)充分考慮其特殊性。
　　
　　第三，地方金融組織不涉及吸收公眾存款，引起系統(tǒng)性金融風(fēng)險的可能性較小，若地方金融組織的行為不侵害金融消費者的利益，不存在引發(fā)群體性事件的風(fēng)險，監(jiān)管部門應(yīng)采取適度監(jiān)管的原則，充分發(fā)揮市場導(dǎo)向，保持其活力。
　　
　　第四，地方金融組織的客戶群體多為中小微企業(yè)，若因跨省經(jīng)營的限制造成融資租賃公司退出當(dāng)?shù)厥袌觯炊焕谥行∥⑵髽I(yè)融資。
　　
　　正如習(xí)總書記在2021年12月的中央經(jīng)濟工作會議上強調(diào)的，以公正監(jiān)管營造各類所有制企業(yè)競相發(fā)展的良好營商環(huán)境，因此，建議充分聽取各方對《條例》的修改意見，為地方金融組織構(gòu)建公平監(jiān)管環(huán)境，以建設(shè)普惠金融體系，促進(jìn)經(jīng)濟和金融良性循環(huán)、健康發(fā)展。